从“司法改革”到“司法被改革”
本文首发于《财经》杂志，作者为本所夏楠律师。
司法改革并非一个“中国式”的问题，而是世界各国和地区均需面对的长久议题。被公认为具有悠久法治传统的英国，2005年颁布《宪政改革法》，意图达成“所有人的正义”；今年年初，法国最高法院院长文森特•拉曼达先生发表新年致辞的题目，是“司法改革时不我待”；中国的亚洲近邻韩国与日本，在世纪之交相继成立“司法改革促进机构”，不断颁布“司法改革案”；在台湾，自解除戒严以来，多位领袖及司法院长相继推动司法改革，马英九在2010年提名司法院长的记者会上称，期待“清廉正直的法官及检察官，以及支持司改的专业人士与民众，齐心全力推动司法改革工作，达成全民司法改革的目标。”
而中国司法改革的复杂之处在于，中国正经历一段“浓缩的历史”，从社会到人心，都在数十年内发生着剧烈的变化。改革在这种变化面前，显得进退失据，力不从心。英国的司法改革是为回应人权宪政理念的更新，日本司法改革的直接动因是经济力量的成长，韩国的改革动因是要克服司法政治化与民众的不信任情绪。而中国的司法改革，需要同时应对以上的所有问题，并且还远远不够。
从改革环境而言，政权结构的独特性、民主政治的低成熟度、经济发展的不平衡，处处凸显着“中国问题”的特殊性。中国的司法系统自1978年开始重建，至90年代初刚刚恢复司法秩序。也是在这一时间点上，社会转型期的巨量社会矛盾，在“依法治国”的宣传氛围之下，被引导到司法领域解决。司法系统职能刚刚理顺，权威尚未确立，迎面就撞上网络时代的舆论洪流。对“公平正义最后一道防线”的期待，几成司法系统不可承受之重。
“推进司法改革”作为一项政治目标被提出，是自1997年中共“十五大”始。在“推进司法改革，从制度上保证司法机构依法独立公正地行使审判权和检察权”这个背景下，最高法院于 1999 年颁布第一个《人民法院五年改革纲要》，这些改革纲领集中在审判方式、审判组织形式、法院内部机构、人事管理制度上。2003 年 5 月，中央宣布成立由罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法改革的进行。该领导小组的设立实际上标志着主导中国司法改革进程的核心机构的出现，以及确立一种全新的、自上而下的改革策略和模式。其后2004年、2009年，发布了司法改革“二五”、“三五”计划。这些计划开始扩大到调整司法系统中各机关的关系、司法机关内部工作机构的改变等，但大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的，没有触及制度和体制本身。
也就是说，这十五年来的司法改革，是执政党在外发动、由司法机关制定计划并具体实施的司法系统内部改革。司法改革的自发性、分散性、随意性较为明显，缺少必要的价值目标指引和整体规划设计，从宏观审视呈现出零打碎敲、杂乱无章的态势。保障措施配套制度跟不上，制度衔接和部门配合经常出问题，部门割据地方割据现象严重，从而严重影响司法改革的效果，乃使若干学者常生出“改革停滞”之感。体制的环环相扣，从人员、组织、程序到管理，必然在某些指导理念下串联运作，使得改革几乎都是在体制内作小幅度调整。因此除了国家体制全盘转轨带动司法的转轨外，司法改革自然会限制于原有体制内的功能调整。
众所周知，我国特定的政治系统中 ,司法权受到其他政治权力的制约。首先是作为根本政治制度的人民代表大会制度。宪法第三条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”其次，司法是中国共产党领导下的司法，各级政法委员会是各级党委领导、管理政法工作的职能部门。再次，政府实际上掌握着对司法机关的人事管理权和财政管理权，在政治权力运行体系中，政府对司法机关存在着一定的制约关系。在这样的政治权力体系中，一方面，司法机关行使的司法权力得到了宪法的最高确认；另一方面，司法机关又必然处于当代中国特定政治语境之下，而与人大、党委、政府三者发生相互作用。
而十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对司法改革的重要推进，是首次尝试将司法系统与其他机关的关系作出调整。比如它提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”：如果说人财物与地方政府脱钩，还仅仅是一个技术问题；但地方人大、党委势必与行政区划绑定，司法管辖区划与行政区划分离，也意味着司法系统与地方人大、党委的关系将要发生变化。这是一次“打破体制”的改革。既然司法改革对象从司法系统内部关系转变为司法系统与其他系统的关系，相应的，改革的主导者也必然从政法委下属的“司法体制改革领导小组”上升到中共中央层面。
社会矛盾论的逻辑，曾经促使执政党推动经济改革。当司法个案越来越多的成为舆论追逐的焦点，当前主要的社会矛盾，已转移为人民群众日益增长的公平正义需求与落后的司法体制之间的矛盾。而行政化的司法系统与司法人员，从现行体制里获得大量的既得利益，并没有表现出强烈的改革欲望。换而言之，这十五年来，司法改革的动力不是司法系统内生出来的；而是社会压力传导到执政党，迫使执政党从司法系统外部发动改革。当执政党的推动趋缓，司法改革就会停滞而反复。这个过程和台湾相当相似。台湾司法院副院长苏永钦即指出，“台湾司法改革的阻力及助力都是政治人物，因此政治人物扮演关键的角色，其中又以政治领导人最为重要。蒋经国在其晚年确立审检分立、解除戒严，树立尊重司法院大法官会议解释的宪政典范，就是最好的例子。……所谓完整的司法权，应该是由司法决定其人员之任用调动与升迁，同时也包括建立宪法维护制度，使得宪法成为最高的典范，而这也仰赖政治人物的包容。”
从中国的政治现实出发，司法改革不可能离开这种“顶层设计”；但改革动作如此之大，将改革前景单单寄望于“顶层设计”或几位领导人的施政策略，同样是相当危险的。由于官僚科层架构的固有弊病，党的意志未必能够畅通的上行下效；另一方面，在权力运作过程中累积的、所有无法在基层权力架构下化解的矛盾最终都要反馈到党这一权力中枢。在利益分化严重，利益博弈空前激烈的环境中，改革的效果令人生疑。
展开司法改革的各个国家，普遍在立法机关之外成立了专门的司法改革机构，如英国的皇家刑事司法委员会、日本的司法改革审议会、法国的刑事司法与人权委员会、韩国的司法改革促进委员会等等。从组成人员来看，这些机构不仅包括来自政府、司法机关的代表，还包括了社会不同阶层具有代表性的人士，如日本的司法改革审议会就是由法律专家、知名学者、企业家和律师等组成。若与“司法体制改革领导小组”作对比，中国的司法改革，自始缺乏有效的公众参与，无论体制内外，对司法改革的热情都没有被充分调动，以致改革越深入，社会的疏离感越强。不仅无法消解体制惯性，且难免陷入自说自话的僵局。