关于对临夏市应对新冠肺炎疫情防控工作指挥部《关于在全市重点公共场所开展新冠肺炎疫情防控“二码联查”的紧急通知》进行合法性审查的建议
甘肃省临夏市人大常委会：
我们是执业律师，在执业过程中发现，临夏市应对新冠肺炎疫情防控工作指挥部2021年8月16日发布的《关于在全市重点公共场所开展新冠肺炎疫情防控“二码联查”的紧急通知》（临市防指发 [2021]29号）关于“二码联查”的强制规定，违反《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十条、第十一条和第十三条关于行政强制措施和行政强制执行设定权限的规定，也违反《中华人民共和国疫苗管理法》第四十一条、第五十一条和第九十七条第二款关于非免疫疫苗居民自愿接种的规定，还违背国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组《关于做好新冠病毒疫苗跨地区接种工作的通知》（联防联控机制综发：[2021]47号）第一条关于按照“知情、同意、自愿”原则接种的规定。
现根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条规定，向贵委员会提出进行审查的建议。
临夏市应对新冠肺炎疫情防控工作指挥部《关于在全市重点公共场所开展新冠肺炎疫情防控“二码联查”的紧急通知》（以下简称“二码联查通知”）规定：在全市政务大厅、汽车站、宾馆住宿、学校、景区景点、银行、文化娱乐场所、羁押场所、养老院、宗教场所等区域实行“二码联查”，查健康码同时要查看新冠病毒疫苗接种记录或纸质接种凭证。对显示没有接种过新冠病毒疫苗的一般人群，禁止进入。对上述场所内发现有应接未接人员，要对该场所釆取停业整顿等强制措施。
依照上述规定，“二码联查通知”这一规范性文件超越法律，至少设定和赋予了一般单位和工作人员对普通公民出行的强制检查权、禁止公民出入公共场所权和对公共场所的停业整顿权。其最终目的就是强迫普通公民接种新冠疫苗。
《宪法》第三十七条第一款规定，公民的人身自由不受侵犯。从全面依法行政的基本立场出发，上述权力和措施依照《行政强制法》的规定须由法律、法规设定，规章及规章以下的文件无权设定。临夏市应对新冠肺炎疫情防控工作指挥部只是临夏市政府这一县级市设立的临时机构，根本无权作出这样的规定。这一做法完全不符合全面推进依法治国的战略部署，完全背离了全面推进依法行政的基本纲要, 违背了建设法治国家、法治政府和法治社会这一关键战略目标。
从该规范性文件的制定目的上看，应该是为了推进新冠疫苗的接种。但国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组《关于做好新冠病毒疫苗跨地区接种工作的通知》（联防联控机制综发［2021]147号）第一条已经指出新冠疫苗接种应当按照“知情、同意、自愿”原则。对此，国家卫健委进行过多次重申。
在最近一次（2021年9月7日下午）的国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫健委疾控局副局长吴良有在接受《人民日报》记者提问时说：“接种疫苗是预防控制新冠肺炎疫情的有效手段，近期，全国疫情防控形势严峻复杂，为了有效控制疫情的传播，各地加快了新冠病毒疫苗的接种节奏。但是也有一些地方为了加快疫苗接种，出台了一些限制性的措施，就像您刚才提到的一些现象，我们前期也了解到，个別地区对未接种新冠疫苗的人群不允许进入超市、医院、车站等重点公共场所，学生被拒绝入校等情况。还有个别地区存在有单位组织人员到外地接种，这些做法违背了接种的原则，也给群众造成了不便。针对这一类情况，国务院联防联控机制综合组已经专门召开视频会议，要求各地对这种现象予以及时纠正。按照知情、同意、自愿和实事求是的原则来开展新冠病毒疫苗接种，并强调出台接种政策措施时一定要严谨审慎，认真评估，确保依法依规，严守安全底线。此外，我们也了解到，近期部分地区实行健康码、接种码二码联查的措施，其主要目的也是尽可能有效发现未接种的人群, 倡导没有禁忌症的人员及时接种疫苗，更好地保护大家的健康。下一步，国家卫生健康委将指导各地用好二码联查的措施，坚决杜绝将二码联查和强制性接种捆绑。同时，积极宣传疫苗接种的重要作用，借这个机会，我们再次强调，新冠肺炎是乙类甲管的法定传染病，疫苗接种是新冠肺炎疫情防控的有效手段，适龄无禁忌人群要应接尽接，这是公民履行新冠疫情防控的义务，希望各地深入细致、尽心尽力、积极稳妥地推进疫苗接种工作，保护好群众的健康权益。”
很显然，吴良有副局长的讲话是正确的，临夏的做法是错误的。《中华人民共和国疫苗管理法》第九十七条第二款规定，非免疫规划疫苗，是指由居民自愿接种的其他疫苗。也就是说，没有纳入国家免 疫规划目录的疫苗，接种须按照自愿原则。新冠疫苗不属于我国现有确定的14种免疫规划疫苗里面，属于非免疫规划疫苗。当然不能强制居民接种。
依照《中华人民共和国疫苗管理法》第五十一条规定，即便在传染病暴发、流行时，县级以上地方政府或者其卫生健康主管部门需要采取应急接种措施的，也要依照的法律和国务院的行政法规执行，而不是自我授权，滥用权力。
基于此，我们依法提出审查建议，希望贵委员会依法审查，撤销上述和法律行政法规相抵触的内容。
建议人：徐利平律师、屈振红律师